Regione Liguria e Anci hanno redatto un vademecum tecnico per supportare i Comuni costieri nella gestione delle concessioni demaniali marittime. Il documento, che non ha carattere vincolante e vuole rispettare la piena autonomia decisionale degli enti locali, sintetizza la normativa nazionale vigente fornendo linee guida operative su criteri e procedure per le attività turistico-ricreative e sportive. Ecco i dettagli e i consigli del documento, che prova a mettere ordine in una materia complessa, segnata dall'intreccio tra regole nazionali ed europee.
Il quadro di riferimento
La normativa di riferimento è la Legge 118/2022 (legge annuale per il mercato e la concorrenza), che agli articoli 3 e 4 disciplina l'efficacia e l'affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive. Questa legge è stata successivamente modificata dal decreto-legge 131/2024, convertito con la legge 166/2024, emanato in risposta alla procedura di infrazione europea n. 2020/4118. L'ultimo tassello normativo è il decreto-legge 73/2025, convertito dalla legge 105/2025, che ha introdotto novità significative sui canoni demaniali e sulla durata della stagione balneare.
Resta ancora in sospeso il cosiddetto "decreto indennizzi", che dovrebbe definire i criteri per quantificare quanto spetta ai concessionari uscenti. Il provvedimento è stato oggetto di osservazioni sia della Commissione europea che del Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 750/2025.
A livello regionale, la Liguria ha disciplinato la materia con la legge regionale 13/1999, che ha introdotto le funzioni in materia di difesa della costa, demanio marittimo e porti. La Regione ha inoltre approvato il Piano di Utilizzo del Demanio Marittimo regionale e emanato linee guida per le spiagge libere, le spiagge libere attrezzate e l'apertura degli stabilimenti balneari.
Quali concessioni sono interessate
Le aree oggetto di concessione devono essere previste nei Progetti di Utilizzazione comunali, redatti ai sensi della legge regionale 13/1999. Le attività che possono essere esercitate su queste aree comprendono la gestione di stabilimenti balneari, gli esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande e cibi, il noleggio di imbarcazioni e natanti, la gestione di strutture ricettive e attività ricreative e sportive, gli esercizi commerciali e i servizi di altra natura compatibili con le precedenti categorie.
Il vademecum non si applica alle concessioni che sono state affidate o rinnovate mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e trasparenza. Queste continuano ad avere efficacia fino al termine previsto dal titolo e comunque fino al 30 settembre 2027 se la scadenza originaria era anteriore a tale data.
Come si ottiene una concessione
Le concessioni possono essere assegnate attraverso due strade distinte.
La procedura su impulso dell'ente prevede che sia il Comune a prendere l'iniziativa. L'amministrazione pubblica un avviso esplorativo per verificare l'interesse del mercato. Trascorso il periodo di pubblicazione e verificato che esiste interesse all'ottenimento di una concessione, il Comune provvede alla pubblicazione di un vero e proprio bando di gara.
La pubblicazione deve avvenire sul sito internet istituzionale e nell'albo pretorio online dell'ente concedente per almeno trenta giorni. Per le concessioni di interesse regionale o nazionale, il bando va pubblicato anche nel Bollettino Ufficiale regionale e nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Per quelle di interesse transfrontaliero o di durata superiore a dieci anni, è richiesta la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea.
Se non arrivano domande concorrenti, l'ente concedente assegna la concessione entro sessanta giorni, dopo aver completato le verifiche di legge. Se invece si presentano più candidati, si procede alla valutazione comparativa secondo i criteri del bando.
La procedura su istanza di parte prevede che sia un soggetto privato a proporre la richiesta per ottenere in concessione un'area demaniale disponibile. L'istanza deve contenere un progetto di fattibilità con la tipologia di attività che si intende svolgere, un piano economico-finanziario asseverato da dottori commercialisti o revisori legali dei conti, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, e l'indicazione dei requisiti del promotore. Quest'ultimo può essere rappresentato anche da più soggetti aggregati tra loro come potenziali concessionari di aree contigue.
Il Comune acquisisce l'istanza e valuta entro trenta giorni la completezza della documentazione e la congruità della durata proposta. Successivamente pubblica la proposta per consentire la presentazione di domande concorrenti, seguendo le stesse modalità di pubblicazione previste per la procedura d'ufficio.
Esiste anche una terza possibilità: l'istanza di parte può contenere l'offerta di prestazioni aggiuntive di lavori o servizi di natura pubblica. In questo caso, se l'ente concedente ritiene le opere proposte di pubblico interesse, può inserire la proposta nel programma triennale delle esigenze pubbliche da soddisfare attraverso il partenariato pubblico-privato, disciplinato dal libro IV del codice dei contratti pubblici.
Quanto durano le concessioni
La durata dei nuovi rapporti concessori oscilla tra un minimo di cinque e un massimo di vent'anni, come stabilito dall'articolo 4, comma 5 della legge 118/2022. La decorrenza parte dalla data di rilascio del titolo o dall'autorizzazione all'anticipata occupazione.
Le concessioni brevi di cinque anni vengono rilasciate con licenza e non richiedono la valutazione di un piano economico-finanziario articolato. Gli eventuali parametri di comparazione, in caso di più candidati, si limitano ai criteri premiali inseriti nei bandi dall'ente concedente.
Per le concessioni pluriennali, da cinque a vent'anni, la durata viene stabilita sulla base delle valutazioni del piano economico-finanziario presentato dal proponente, finalizzato a determinare il periodo di congruo ammortamento e giusta remunerazione dell'investimento.
Il vademecum chiarisce un punto fondamentale: alla luce dei richiami europei e del Consiglio di Stato, le voci di costo che possono concorrere alla determinazione della durata devono riferirsi a costi operativi tipici finalizzati alla realizzazione e conservazione di opere che alla scadenza della concessione possano costituire oggettiva valorizzazione del bene demaniale e di interesse pubblico. Non possono essere valutati costi soggettivi, rientranti nelle scelte discrezionali dell'imprenditore nella conduzione aziendale.
Tra i costi ammissibili il documento elenca: la realizzazione di manufatti funzionali allo svolgimento dell'attività (come dehors, verande, chioschi), le spese generali e tecniche per rilievi, progettazione e collaudi, le dotazioni di arredo strettamente necessarie (attrezzature per ristorazione, cabine, ombrelloni, sdraio nel numero massimo di capienza predeterminato), le attrezzature tecnologiche e informatiche, e i costi di gestione ordinaria come personale, manutenzione, assicurazioni e canone demaniale.
L'indennizzo per chi esce
Uno dei nodi più delicati della riforma riguarda il concessionario uscente. La legge prevede che chi subentra debba corrispondere un indennizzo pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, inclusi quelli realizzati in conseguenza di eventi calamitosi o di sopravvenuti obblighi di legge. L'importo va calcolato al netto di eventuali aiuti o sovvenzioni pubbliche percepite e non rimborsate, più quanto necessario a garantire un'equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni.
Il valore viene determinato attraverso una perizia acquisita dall'ente concedente prima della pubblicazione del bando, rilasciata in forma asseverata e con esplicita dichiarazione di responsabilità. Il professionista, o il collegio di professionisti, viene nominato dall'ente concedente tra cinque nominativi indicati dal Presidente del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti. Le spese della perizia sono a carico del concessionario uscente.
In attesa del decreto indennizzi, la Regione suggerisce che la valutazione debba riguardare tutti gli investimenti eseguiti per opere non amovibili, per quelle che non possono essere rimosse, e per quelle che devono rimanere nella disponibilità del nuovo concessionario pur potendo essere agevolmente rimosse.
Tra le voci valorizzabili rientrano: le costruzioni inamovibili regolarmente autorizzate non ancora incamerate, la ricostruzione di manufatti danneggiati da eventi meteomarini per i quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza, la sostituzione di manufatti in muratura con strutture di facile rimozione, i dehors e le verande ancorate su piattaforma, gli adeguamenti impiantistici, i sistemi per il risparmio idrico, l'efficientamento tecnologico, le opere per il superamento delle barriere architettoniche, e la realizzazione o compartecipazione a opere di difesa costiera e riqualificazione del waterfront.
Il perfezionamento della nuova concessione è subordinato al pagamento di almeno il venti per cento dell'indennizzo. Il mancato pagamento tempestivo comporta la decadenza dalla concessione e non determina la prosecuzione del precedente rapporto concessorio.
Cosa deve contenere il bando di gara
Il bando deve indicare l'oggetto e la finalità della concessione, specificando ubicazione, estensione, caratteristiche morfologiche dell'area e opere di difficile rimozione insistenti, compresi eventuali interventi manutentivi necessari per il nuovo affidamento. Questo implica che l'amministrazione svolga preventivamente una ricognizione sullo stato conservativo dei manufatti che diventano elementi oggetto di gara.
Il bando deve inoltre contenere: il valore degli investimenti non ammortizzati e l'indennizzo da corrispondere al concessionario uscente con termini e modalità di pagamento, la durata della concessione, la misura del canone demaniale e dell'imposta regionale, la cauzione da prestare (mai inferiore a due annualità del canone), i requisiti di partecipazione previsti dal codice dei contratti pubblici, i requisiti di capacità tecnico-professionale strutturati per agevolare la partecipazione di microimprese, piccole imprese e imprese giovanili.
Vanno poi specificate le modalità e il termine per la presentazione delle domande (non inferiore a trenta giorni), il contenuto della domanda e la documentazione da allegare incluso il piano economico-finanziario, le modalità di svolgimento del sopralluogo, i criteri di aggiudicazione, lo schema di disciplinare della concessione, e i motivi dell'eventuale mancata suddivisione in lotti.
Un limite importante da inserire nel bando: ai sensi della legge regionale 26/2017, lo stesso soggetto non può essere titolare o contitolare di più di una concessione demaniale marittima nell'ambito dello stesso Comune. Il bando deve specificare le modalità e i tempi di selezione qualora un soggetto risulti aggiudicatario di più gare.
La commissione di gara
Per l'esame della documentazione e delle offerte, il vademecum suggerisce che la commissione esaminatrice sia composta da soggetti esperti nella materia del demanio marittimo e delle procedure comparative, oltre che da esperti in materia tecnica, finanziaria e giuridica. A titolo di esempio, la commissione potrebbe includere un funzionario esperto in demanio marittimo, uno esperto in materia urbanistico-edilizia e paesaggistico-ambientale, e uno esperto in materia giuridica e contabile.
Qualora la valutazione presenti profili di particolare complessità, si può prevedere il supporto di esperti esterni con ruolo puramente consultivo, senza potere di influire sul processo decisionale. Ad esempio, un esperto in gestione delle attività economiche individuato con la collaborazione della Camera di Commercio, o un esponente delle associazioni dei consumatori.
I criteri per vincere la gara
La valutazione delle offerte si basa sui criteri indicati dall'articolo 4, comma 6 della legge 118/2022, nel rispetto dei principi di parità di trattamento, massima partecipazione e proporzionalità. L'aggiudicazione va a favore del concorrente che presenta la proposta maggiormente rispondente a un più rilevante interesse pubblico. Ogni criterio deve essere verificabile e misurabile anche in fase di gestione.
Prima di presentare l'offerta, il proponente deve accertarsi che gli interventi proposti siano conformi al Piano di gestione del Rischio Alluvioni, al Regolamento regionale 1/2025 sulle aree a pericolosità da alluvione, e al Piano di Tutela dell'ambiente marino e costiero.
Il vademecum propone una griglia indicativa di criteri con relative pesature percentuali, che gli enti concedenti possono adattare alle proprie esigenze.
L'importo offerto rispetto all'indennizzo minimo non può essere utilizzato nella comparazione tra l'offerta del concessionario uscente e quelle dei concorrenti, ma solo tra le offerte dei concorrenti stessi. Se è presente una sola offerta concorrente, non si attribuisce punteggio su questo criterio. Se il concessionario uscente partecipa e risulta aggiudicatario, il criterio non si applica. Si suggerisce di valutare questo aspetto solo in caso di parità di punteggio sull'offerta tecnica.
La qualità del servizio e l'accessibilità (peso indicativo: 12%) valuta l'offerta di servizi turistici anche fuori dall'alta stagione, come eventi culturali, sportivi e ricreativi, convenzioni con strutture ricettive e agriturismi dell'entroterra. Si considerano gli standard di pulizia, manutenzione e comfort, la disponibilità di servizi aggiuntivi, la chiarezza delle tariffe, il possesso di certificazioni internazionali come ISO 13009 sulla gestione sostenibile delle spiagge e UNI 11911 sugli stabilimenti balneari. Grande rilievo hanno le misure per garantire la fruibilità da parte delle persone con disabilità, con percorsi accessibili, ausili e attrezzature specifiche, oltre alle iniziative per categorie fragili come tariffe agevolate.
La qualità degli impianti e dei manufatti (peso indicativo: 8%) considera la funzionalità e sicurezza delle strutture, il pregio architettonico e paesaggistico con particolare attenzione alle proposte che prevedono attrezzature completamente amovibili o la sostituzione di manufatti in muratura con strutture removibili, la rimozione di barriere fisiche per riaprire le visuali verso il mare, la corrispondenza con le tradizioni locali secondo le indicazioni degli strumenti urbanistici, l'utilizzo di materiali ecocompatibili e sistemi di efficientamento energetico.
I servizi integrati per valorizzare il territorio (peso indicativo: 8%) premiano programmi di offerta turistica connessa alla costa e all'entroterra, laboratori sui mestieri del mare e attività divulgative sull'ambiente marino, l'offerta di ristorazione con prodotti a chilometro zero, la promozione di eventi enogastronomici con il coinvolgimento dei produttori locali, convenzioni con cooperative di pescatori e aziende agricole, la destagionalizzazione dell'offerta.
L'incremento e diversificazione dell'offerta (peso indicativo: 8%) valuta i servizi aggiuntivi per le persone con disabilità come risorse audio-tattili e personale formato, l'allestimento di spiagge libere attrezzate con postazioni assistite anche per la balneazione, i servizi per le persone accompagnate da animali con aree dedicate e convenzioni veterinarie, i servizi per famiglie con tariffe ridotte per over 65, bambini e ragazzi, aree gioco e spazi nursery. Si considerano anche servizi innovativi come la possibilità nei giorni di minor afflusso di destinare una quota di postazioni a uso a costo contenuto su prenotazione, l'implementazione di servizi sulle spiagge libere, le risorse tecnologiche come connessione wi-fi e spazi per smart working.
Gli obiettivi di politica sociale e ambientale (peso indicativo: 8%) comprendono il possesso della certificazione di parità di genere, le clausole sociali per la stabilità occupazionale del personale del concessionario uscente, la collaborazione con l'associazionismo per attività dedicate a terza età e persone con disabilità, i percorsi formativi in materia di sicurezza sul lavoro, le certificazioni ambientali, le politiche di riduzione dei consumi e gestione differenziata dei rifiuti, l'utilizzo di energie rinnovabili anche mediante Comunità Energetiche Rinnovabili, la promozione del patrimonio storico-culturale.
L'impegno ad assumere giovani under 36 (peso indicativo: 2%) richiede la sottoscrizione di un atto unilaterale d'obbligo con l'indicazione della percentuale di assunzioni giovanili e della durata minima dell'impegno.
L'esperienza tecnica e professionale (peso indicativo: 15%) valuta gli anni di attività nel settore fino a un massimo prestabilito dall'ente, gli attestati e le certificazioni specifiche, con punteggi aggiuntivi per micro e piccole imprese e per imprese giovanili con componenti under 36.
La prevalente fonte di reddito dalla concessione (peso indicativo: 6%) considera se nei cinque anni precedenti l'attività è stata la principale fonte di sostentamento per il concessionario e il suo nucleo familiare. Il punteggio viene attribuito in proporzione agli anni di prevalenza reddituale: zero punti per zero anni, fino al massimo per cinque anni.
Il numero di concessioni già detenute richiede una dichiarazione sostitutiva con l'indicazione delle concessioni già in titolarità diretta o indiretta nell'ambito territoriale di riferimento.
L'impegno ad assumere i lavoratori del concessionario uscente (peso indicativo: 3%) valorizza chi si impegna a riassorbire il personale che trae da quella attività la prevalente fonte di reddito. L'impegno va formalizzato con dichiarazione sostitutiva.
Elementi premiali aggiuntivi (peso indicativo: 30%) possono essere introdotti dall'ente concedente per perseguire obiettivi specifici. Il vademecum suggerisce di considerare i servizi di supporto alla balneazione libera come attrezzature essenziali, servizi di salvamento e pulizia, l'allestimento in forma consorziata di spiagge libere attrezzate e accessibili, gli interventi di difesa costiera, la riqualificazione del lungomare. Rilevano anche le certificazioni di qualità e sostenibilità e la gestione diretta dell'attività: pur potendo alcuni servizi secondari essere affidati a terzi, la gestione del servizio principale deve essere prevalentemente in capo al concessionario.
Le attività sportive fanno eccezione
Per le concessioni destinate esclusivamente ad attività sportive dilettantistiche svolte da federazioni sportive, discipline sportive associate, enti di promozione sportiva anche paralimpici, e associazioni iscritte al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche che perseguono finalità sociali, ricreative e di promozione del benessere psicofisico, la procedura è semplificata.
Queste attività, non costituendo attività economica secondo il diritto dell'Unione Europea, non sono soggette all'obbligo di gara comparativa. Il rilascio avviene su istanza di parte mediante la pubblicazione della domanda. In assenza di manifestazioni di interesse concorrenti, la concessione viene rilasciata al soggetto che aveva presentato domanda. In caso di istanze concorrenti, si applica l'articolo 37 del Codice della Navigazione.
I canoni demaniali
L'ammontare del canone va determinato secondo le indicazioni del decreto di aggiornamento delle misure unitarie emanato annualmente dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Il decreto dirigenziale n. 152 dell'8 agosto 2025 ha aggiornato le misure per l'anno 2025.
L'articolo 6 del decreto-legge 73/2025 ha chiarito con norma di interpretazione autentica che il criterio per l'aggiornamento dei canoni è l'indice dei prezzi alla produzione dell'industria sul mercato interno, confermando il metodo già utilizzato in precedenza. Questa precisazione normativa ha risolto il contenzioso nato dalla sentenza 13/2025 del TAR Lazio che aveva annullato il precedente decreto ministeriale del 30 dicembre 2022.
Oltre al canone di concessione, va indicato l'importo dell'imposta regionale dovuta ai sensi della legge regionale 13/1999.
La stagione balneare
L'articolo 6, comma 2 del decreto-legge 73/2025 ha fissato la stagione balneare a livello nazionale dalla terza settimana di maggio alla terza settimana di settembre, con possibilità per le Regioni o gli enti locali di anticipare o posticipare l'inizio e la fine di una settimana.
La Liguria, che con le linee guida approvate nel 2013 e successivamente modificate nel 2015 prevedeva il periodo dal primo maggio al trenta settembre, dovrà adeguare la propria disciplina. L'aggiornamento verrà proposto di concerto con la Capitaneria di Porto competente in materia di sicurezza per la balneazione e per la vita umana in mare.
Il vademecum precisa che l'utilizzo delle strutture balneari anche nella stagione invernale può essere consentito dall'ente concedente, a condizione che vengano messi in opera gli accorgimenti per tutelare la pubblica incolumità e che risultino assunte le azioni previste dai piani comunali di protezione civile.
Le verifiche finali
La conclusione di tutte le procedure di affidamento è subordinata all'accertamento preventivo della capacità a contrarre con la pubblica amministrazione. L'ente concedente deve verificare che l'operatore economico non ricada nelle cause di esclusione previste dagli articoli 94, 95, 96 e 98 del codice dei contratti pubblici, compresi gli accertamenti antimafia.
Il vademecum raccomanda la preventiva sottoscrizione di protocolli e patti di legalità e trasparenza per prevenire e contrastare infiltrazioni ed effetti distorsivi delle procedure.
L'esito della procedura comparativa, è bene ricordarlo, non costituisce in alcun modo rilascio del titolo all'esecuzione delle opere. A seguito dell'aggiudicazione, tutti gli interventi proposti devono essere approvati mediante le procedure necessarie per gli aspetti urbanistico-edilizi, demaniali e paesaggistici.
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